海域综合管理要在“用”字上狠下功夫
之所以这样说，就是在实践中，不论是产业项目还是公共基础设施项目，都感到海域不好用，也就是难用。以深圳为例，游艇公共码头规划制定十来年了，硬是落不了地；南澳码头工程（口岸）推进中一波三折；深圳国家远洋渔业基地选址大铲湾港区被交通部否决…全国其他地方的例子不再列举。凡此种种可以看出，我国的海域是被部省市各种规则严格管控的，是从世纪初的粗放用海到今天的精细化用海一步步演化而来的，如何在此基础上优化管控体系，推动海洋要素高质量供给以推进海洋经济高质量发展，是现阶段必须考虑的问题。
一、制度供给与用海需求的结构性矛盾待破解
我国海域管理历经二十余年探索，完成了从“平面粗放”到“立体精细”的范式转型，但制度供给与用海需求的结构性矛盾仍未根本破解。深圳作为海域详细规划的先行探索者，虽奠定了制度基础，但仍存在发展导向不足等短板。面向海洋经济高质量发展目标，必须以“海洋要素高质量供给”为核心，通过宏观布局优化与微观机制革新，破解用海瓶颈，让蓝色国土真正“用得好、用得优、用得久”。
（一）国家层面实现从制度确立到立体设权的跨越
1. 平面化粗放管理阶段（2000年代—2010年代初）。2002年《中华人民共和国海域使用管理法》施行，确立海域国家所有权和有偿使用制度，标志着我国海域管理从“无序”走向“有序”。但这一阶段核心依赖宏观海洋功能区划，管理模式以“平面化”为主，同一海域仅设立一项使用权，规划粗放、管控模糊，难以适配多元用海需求，项目审批“无章可循”，效率低下。
2. 立体化探索试点阶段（2010年代末—2020年代初）。随着用海矛盾加剧，立体分层利用成为必然趋势。2019年中办、国办《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》首次明确“探索海域使用权立体分层设权”，国务院后续相关文件持续强化这一要求。江苏连云港、福建福鼎等多地开展立体确权试点，实现“水面+水体+海床”的分层利用探索，打破了平面管理的局限。
3. 精细化全域推进阶段（2020 年代中期至今）。2023年自然资源部《关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》发布，标志着立体设权制度在全国全面推开。这一阶段的核心突破是海域详细规划的出现，其与国土空间规划体系衔接，强调陆海统筹和智慧化管理，海南三亚、广东深圳等地率先出台地方海域详细规划，推动管理从“原则性管控”向“精准化赋能”转型。
（二）深圳探索海域详细规划
作为全国最早开展海域详细规划的城市，深圳的实践为全国提供了宝贵经验，但发展导向不足的问题需及时修正。
深圳的制度创新体现在三个方面：一是构建“两级三类”规划体系，通过《深圳经济特区海域使用管理条例》确立海域详细规划的法定审批依据地位，形成“总体规划+详细规划+专项规划”体系，实现用海“定性、定量、定位、定界”精准管控。二是坚持“陆海统筹、刚弹结合”，核心区域“以海定陆”、一般区域“以陆定海”，既划定生态保护、安全防灾等刚性底线，又为新业态预留弹性空间。三是规范编审流程，建立涵盖10个核心维度的审核标准，保障规划的科学性与可操作性。
但从实践效果看，深圳的探索仍有明显改进空间：一是发展导向不足，规划更多聚焦“管得住”，对海洋经济发展需求、产业融合趋势的考量不够充分，导致部分产业项目和公共基础设施用海难以落地。二是规划与产业需求衔接不紧，对融合业态的空间预留、标准适配不足，未能充分发挥规划对海洋要素配置的引领作用；对吃不准的海域未见留白或实施负面清单。
（三）审批模式“项目导向、流程僵化”
当前用海审批仍以“单个项目申报”为核心，缺乏区域层面的统筹考量。对于涉及多产业、多空间层次的融合开发项目（如“海上风电+海洋牧场”），需对接海洋、能源、渔业等多个部门，面临“多次审批、权责交叉”的困境，制度性成本高企，项目落地滞后。
公共基础设施用海因与海域总体规划导向缺乏提前衔接，往往在申报过程中遭遇空间冲突、审批流程繁琐等问题，难以快速落地。这种“项目等规划”而非“规划引项目”的操作方向，制约了海洋要素的优化供给。
（四）制度激励“设计缺位、导向不明”
全国范围内的海域立体分层设权虽已全面推开，但针对多产业融合开发的专门制度和标准尚未建立。在经济激励层面，海域使用金计征规则有待改进，同一海域多层开发面临重复缴纳，抑制了企业参与融合开发的积极性。同时，节约集约用海的奖励机制、生态产品价值实现机制尚未健全。
（五）协同机制“部门分割、数据壁垒”
海洋、渔业、交通、能源等部门在海域管理上职能交叉，但缺乏常态化沟通协调机制，信息共享不充分。涉海数据种类繁多但标准不一，生态、水文、产业、审批等数据分散在不同部门，“数字底图”不统一，难以构建全域统一的海域资源“一张图”，难以适应海洋要素高效配置的需求。
二、宏观导向与微观革新双轮驱动破解难题
在推进海洋经济高质量发展的要求下，破解海域利用难题必须紧扣一个“用”字，通过“规划引领、审批高效、制度健全、协同有力”构建海洋要素高质量供给格局。
（一）宏观层面坚持“疏近用远、优近拓远”，优化要素供给空间格局
宏观上要“疏近用远”，严格管控近岸海域开发强度，腾退近海粗放养殖空间，修复近岸生态环境，保障生态安全；“优近拓远”即优化近岸海域功能布局，聚焦高端滨海旅游、临港高端制造等高效益业态，同时大力拓展深远海发展空间，将深远海作为海洋牧场、海上风电、新能源开发等产业的核心承载区，缓解近岸空间压力。
通过这一布局，既守住生态底线，又为海洋经济发展预留充足空间，实现生态保护与产业发展“双赢”。
（二）微观层面坚持“规划为基，需求导向”，推动要素供给提质增效
1. 规划编制要纳入产业需求，实现“规划引项目”。将海域详细规划纳入国家法定规划体系，强化其法律地位和强制力。编制过程中，开展详实的资源调查与产业需求评估，精准对接海洋风电、光伏、养殖、旅游、科研等多元用海需求，明确不同海域的主导功能、开发强度、立体分层设权指引，为产业发展预留空间。同时，强化海岸带专项规划与海域详细规划的衔接，将产业融合、基础设施配套等需求纳入规划，确保公共基础设施用海、融合项目用海与规划导向提前契合，从源头破解落地难题。
2.审批要逐步由“项目用海”向“区域用海”转型，提升供给效率。以海域详细规划为基础，推行“区域整体论证+单个项目备案”的审批模式。在规划获批区域内，提前完成海域使用论证、生态评估等前期工作，企业入驻时无需重复论证，仅需备案即可开工，大幅缩短审批周期。深化“多评合一、并联审批”改革，整合跨部门审批事项，建立协同审批机制，破解权责交叉问题。针对立体分层用海项目，明确不同空间层次的使用权归属和利用规则，简化兼容利用审批流程，为多产业融合开发扫清障碍。
3. 建立健全融合开发制度体系，激活市场活力。针对“海上风电+海洋牧场”“风电制氢”“海上能源岛”等新业态，制定专门技术标准、安全规范和管理办法。优化海域使用金计征规则，同一用海主体多类型开发按最高标准缴纳、多个主体分层开发按比例减免，降低融合开发成本。建立节约集约用海奖励机制，对立体利用、生态友好型开发模式给予财政补贴或用海指标倾斜。探索生态产品价值实现机制，将生态保护成效与用海权益挂钩，鼓励企业参与海域生态修复。打破数据壁垒，统一涉海数据标准，构建全域统一的海域资源“一张图”，为规划编制、审批监管、科学决策提供数据支撑。